Глава ФАС об отцах-основателях, картелях и новых "монстрах" экономики

Федеральной антимонопольной службе РФ, предшественником которой был Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, исполнилось 30 лет. О создании ФАС и ее сегодняшних буднях телеканалу "Россия 24" рассказал руководитель ведомства Игорь Артемьев.

- Рад приветствовать, Игорь! И у нас замечательный повод – 30-летие Федеральной антимонопольной службы. Я хочу тебя поздравить с этим и в твоём лице всех работников, которые работают сейчас и на федеральном и на региональном уровне, и тех, которые создавали эту систему. Она впервые возникла в 1990 году, до этого в Советском Союзе ни практики, ни органа, ни политики такой не было. И поэтому я хочу, чтобы ты начал с оценки истории создания, эволюции этого органа, этой политики, и чем отличается это сейчас от того, что было 30, 15, 10 лет назад.

- Андрей, спасибо! От тебя очень приятно услышать эти поздравления. Поскольку ты сам с начала 90-х годов работал в правительстве Российской Федерации в очень многих ведомствах. Но я хочу сказать, что тогда время – 1990 год – оно было, понятно какое. И начинал разваливаться Советский Союз, и всё, что нас ждало в 90-е годы, вот это такое тяжёлое предвкушение вот этой драмы, вот этой огромной трагедии для очень многих людей сочеталось с таким удивительным стремлением к чему-то новому, к созиданию. И, собственно, тогда правительство и приняло решение о создании антимонопольной...

- Кстати, это ещё было до Гайдара. Обычно с Гайдаром связывают реформы. Это было ещё в правительстве Силаева, по-моему.

- Да. И что мне очень приятно сказать, что занимался как раз созданием антимонопольного органа мой близкий друг Григорий Явлинский. Он тогда был вице-премьером, и, собственно, его подпись стояла на всех этих документах о создании. И вот я сейчас хочу вспомнить и его в правительстве и конечно я хочу вспомнить Валерия Петровича Черногородского, нашего первого руководителя. У него трагическая судьба. Он, к сожалению, был очень недолго был руководителем, всего 2 года, но он успел очень много сделать вместе со своей командой.

- Я как раз застал его. Я пришёл в правительство в августе 1991 года, и Валерия Петровича хорошо помню.

- Эти люди обладали сумасшедшей такой пассионарностью, они, по сути дела, были подвижниками. Потому что экономика Советского Союза была сверхцентрализованной. Был один завод по производству какого-то одного товара на всю страну. То есть это был такой заповедник монополий в плановой экономике. Ну, а плановая экономика уже тогда не могла работать, это многие понимали. И вот это новое поколение управленцев, которое пришло, да ещё на волне такой демократизации, которая была после отмены 6-й статьи Конституции Советского Союза о монополии КПСС на власть, и они работали день и ночь, для того чтобы, во-первых, создать команду, во-вторых, чтобы сформировать чётко цели. И конечно для того, чтобы создать новое законодательство. И что интересно, уже в 1990 году и в 1991 году это законодательство было практически создано. И когда приезжали эксперты европейские, они удивлялись, что то, что проходят многие страны 50-70 лет, удалось сделать буквально за один- два года. Такой был дух, такая была атмосфера.

Интересно, что у нас есть люди, вот первого призыва, которые работали в то время. Вот мой заместитель Андрей Цыганов, мы его называем Андрей Первозванный, твой тёзка. Почему Первозванный? Потому что он был первым человеком после руководителя, который был руководителем назначен в штат. В 1990 году это был первый человек, который пришёл, он до сих пор работает, так что его можно поздравить с 30-летием работы в антимонопольных органах. Это первое. Ещё у нас есть Катя Белоусова, которая возглавляет нашу службу кадровую, она у нас Екатерина Великая, потому что она была первой женщиной, назначенной в антимонопольные органы. Они продолжают работать, и в наших территориальных органах работают люди, которые пришли тогда, в 90-х годах, которых мы сегодня с полным правом называем ветеранами, отцами-основателями нашей всей системы. Ну а мы, кто пришли уже значительно позже, конечно относимся к ним с огромным почтением и уважением. И они не теряют вот этого задора 90-х годов и вместе с молодёжью, которая обладает сумасшедшей энергетикой, они сегодня, в общем, и определяют то лицо, которое... которым сегодня представляются антимонопольные органы.

Ну, вот это, наверно, было основа, и я конечно должен упомянуть и таких наших руководителей, как Леонид Бочин, Наталья Фонарёва, обязательно вспомнить Геннадия Максимовича Ходырева и конечно Илью Южанова – это люди, которые работали до меня, но каждый из них внёс огромный вклад в то, что мы стали такими, какие мы сегодня есть, и со всеми своими достоинствами. Ну, а недостатки – это наверно на меня нужно возложить, потому что за последние 16 лет я их не исправил.

- Да, но наверно ты решил какие-то проблемы, а какие-то появились вновь. 16 лет – это почти половина, даже больше этого срока. Вот чем принципиально отличаются задачи, которые стоят перед антимонопольными органами, от тех, которые были 15 лет назад – половину от этой 30-летней истории, и от тех, которые были в самом начале, в момент появления в России самой темы антимонопольной политики?

- Ты знаешь, коллеги, которых мы называем отцами-основателями, они закладывали фундамент системы, прежде всего законодательный и первые шаги правоприменения. И они тогда уже для себя решили, что в основном они будут использовать европейский и отчасти североамериканский опыт. Лучшие практики, конечно, были тогда в Европе. И они старались строить законодательные акты именно на основе вот этих похожих систем, не забывая, что у нас есть, в общем, и своя определённая специфика. Это тоже очень важно.

- Когда я пришёл в 1991 году в правительство, отношение к антимонопольному органу было, ну, если не скептическое, то странно любопытное. Потому что конкуренции ещё не было и, действительно она только-только нарождалась с появлением частного бизнеса, с приватизацией государственных активов. И в некотором смысле и орган, и политика создавались на вырост, поскольку субъектов, которых надо было регулировать, рыночных субъектов ещё не было. И было интересно наблюдать, как антимонопольный орган начинает набирать силу, у него появляются предметы для деятельности, появляются конфликты.

- Ну там что, вот я когда первый раз пришёл на трибуну Госдумы, это был, по-моему, 2004 год, и когда депутаты, в общем-то, справедливо обрушились на антимонопольный орган, говорят: "Почему вы ничего не делаете?" Я говорю: "Друзья, у нас в руках соломенная шпага". У нас нет инструментов, для того чтобы те запреты, которые в законодательстве уже соответствовали там лучшим мировым практикам, должны были быть направлены на борьбу с произволом монополий, мы должны были применять. Дайте нам оборотные штрафы, дайте нам соответствующие нормы КоАП, и конечно в особо жутких правонарушениях, которые, вообще говоря, под Уголовный кодекс попадают, я имею в виду картели, то есть ценовый сговор, разновидность мошеннических действий, нам нужна и ответственность уголовная.

И вот только в 2006-2008 годах это удалось в той или иной степени сделать, и после этого начинается другая эпоха совершенно. Происходят качественные изменения. Помимо увещевания, каких-то штрафов по 10 тысяч рублей с огромной процедурой, как надо это всё написать ещё целый талмуд, чтобы на эти 10 тысяч оштрафовать, условно говоря, крупнейшую нефтяную компанию, это ничего, кроме гомерического хохота не вызывало. И вот таким качественным шагом, который, на мой взгляд, переменил ситуацию, помимо законодательных этих всех новаций, было наше знаменитое "нефтяное дело", которое было проведено в 2010 году, когда Верховный суд впервые поддержал огромные штрафы против нефтяных компаний, и они заплатили в общей сложности за свои нарушения 21 миллиард рублей. А когда уже штрафы стали измеряться десятками миллиардов рублей, то все поняли, что это заградительные штрафы, как во всём мире. Кстати, во всём мире у всех антимонопольных органов самые высокие штрафы из всех органов управления стран. Это принципиально.

- Это и европейская, и американская традиция или только американская?

- И европейская. Ну, американская – там за решётку. У них всё за решётку. Европейская – это в основном экономические методы, как и у нас, но там очень большие штрафы. Вот если вспомнить из наших таких знаковых последних дел, например, дело против Google, то, например, Европейская комиссия оштрафовала компанию на 5 миллиардов долларов. То есть вообще несоизмеримо даже с тем, что мы это делали.

- А ваше решение было?

- А наше решение было тоже осуждающим, они заплатили сотни миллионов рублей, но при этом, это, во-первых, были не миллиарды, хотя целей мы достигли точно таких же. И вот эти гигантские штрафы они привели нас к тому, что мы стали понимать свою силу, но одновременно, как уже достаточно опытные бойцы, мы стали понимать, что эту силу нельзя применять постоянно. И мы стали в большей степени применять мягкую силу: в обмен на раскаяние меньший штраф. Мы уговорили компании крупнейшие российские, в том числе и нефтяные, сделать комплаенс, то есть систему предупреждения антимонопольного законодательства, внутри самой компании. Я должен сказать, что частные компании до этих штрафов и до того, как они почувствовали силу антимонопольного органа и, соответственно, правительства России и тяжесть санкций, они вели себя ещё хуже госкомпаний. Потом они очень быстро адаптировались к новой ситуации с большими штрафами, они перестали практически так себя вести, и тут на сцену вышил наши госкомпании...

- Потому что частные в отличие от государственных платят свои деньги, а государственные платят бюджетные деньги.

- Конечно. И вот эта вот штука она сейчас продолжает быть частью нашей жизни. Потому что компании, такие вот государственные монстры, плюс к ним добавились госкорпорации, против которых и создания против которых боролся и ты, и я, и тот же Алексей Кудрин, я прекрасно всё это помню.

- В некоторых случаях успешно, а в некоторых, к сожалению, безуспешно.

- Безуспешно. Они стали такими, какими они есть, и это новые монстры теперь уже не советской, а российской экономики. Но в основном это монстры такого советского типа, и мы в каком-то смысле наблюдаем сегодня их ренессанс, и это очень плохо для рыночной экономики, я считаю.

- Мы вышли на несколько важных тем, и ты упомянул малый бизнес. Сейчас многие представители малого бизнеса говорят, что вы слишком большие усилия прилагаете, ну, или до недавнего времени прилагали, к этому сегменту, что, в общем, ущерб для экономики, с точки зрения нарушения конкуренции, от малого бизнеса, он стремится к нулю. Поскольку очень фрагментарный, небольшой рынок, на котором работает каждая отдельная компания. Вот я хотел, чтобы ты прокомментировал это. Насколько опасны какие-то антиконкурентные действия со стороны маленьких игроков рынка?

- Ну, они совсем неопасные. Какие нарушения мы не можем потерпеть со стороны малого бизнеса? Нельзя осуществлять ценовые сговоры. Ну, например, мы, когда эта пандемия, сейчас она, слава богу, постепенно иссякает, увидели, что некоторые компании, не малого, а среднего бизнеса, придерживали товар на складе, чтобы создать искусственный дефицит, и вступали в такой сговор. Что хорошего для потребителя? Если это маленький городок или если это маленькая достаточно какая-то система торговая, которая может повлиять на цену, то это плохо. Но и здесь мы никаких уголовных санкций не применяли, а просто применяли меры предупреждений, и, собственно, они и действовали дальше, понимая, что дальше могут применяться санкции. Или если компания, пусть она сейчас маленький стартап, украла чужой товарный знак, такое нарушение, которое, в общем, простить нельзя, потому что это введение в заблуждение потребителя. Но и только. А больше мы их трогать, в принципе, не должны, мы этого не делаем.

- Ты коснулся этой темы, которая тоже выглядит как палка о двух концах. Это тема картелей. Слышу из предпринимательского сообщества, и они проявляют довольно большую озабоченность, что компании, вполне себе добросовестные, могут попасть вот под этот молох борьбы с картелями. Как ты видишь вот эту проблему отделить зёрна от плевел и не наказывать невиновных?

- Сама система классификаций картелей, то есть преступлений, влекущих за собой уже уголовную ответственность, она, в общем, достаточно стройная. Мы вносили много поправок в наше законодательство, в том числе в 178-ю статью Уголовного кодекса, для этого.

- Пресловутая, про неё уже все говорят.

- Ну, она была старая, теперь она новая, и теперь ещё идёт антикартельный пакет, который в принципе должен там всю эту ситуацию вообще выпрямить. И здесь система многочисленных проверок. Ну, например, когда мы передаём дело в правоохранительные органы, нас проверяет правоохранительный орган вместе с прокуратурой, что мы правильно всё классифицировали. Только потом это дело возбуждается следователем. Только потом оно идёт в суд, во все инстанции судов общей юрисдикции, там рассматривается. И вообще таких вот уголовных процессов прошло лишь два десятка, это за всю историю антимонопольных органов, и обвинительных приговоров было около десятка. И лучше не отправить сто жуликов за решётку, чем посадить одного невиновного.

Я хотел тебя спросить о другой стороне всего этого дела. Малый бизнес, безусловно, приоритет, но что бы ты делал с естественными монополиями всё-таки? Ты знаешь, возможно, наш план: мы хотим вообще уничтожить закон о естественных монополиях как класс. Вот как ты видишь себе в условиях реальности цифровой экономики, то есть когда совершенно меняется весь мир, четвёртая промышленная революция, что нам делать с "Газпромом"? Что нам делать с РЖД в том виде, в каком это есть? Что нам делать с "Транснефтью" и с этими госкорпорациями? Вот зачем нужна корпорация "Автодор", ты понимаешь? Я вот понять не могу. Почему нельзя это делать с помощью рыночных структур?

- Я думаю, фундаментально некоторые правила, которые не мы придумали, которые есть и в экономической мысли и, самое главное, в практике многих-многих стран, естественные монополии – это естественное явление. Поэтому они так и называются. Это всё-таки отделение монопольных и конкурентных видов деятельности, отделение государственного регулирования от хозяйственной деятельности. Вспомни, мы сейчас говорим про РЖД, и у нас много претензий к РЖД, ситуация принципиально поменялась по сравнению с тем, что было вначале 2000-х, когда у нас было МПС.

- Согласен.

- Министерство, которое одной рукой правило, как орган государственного управления, а другой рукой возило как хозяйствующий субъект.

- РЖД – один из самых хороших, позитивных как раз примеров.

- Да. РЖД очень сильно продвинулся, это хорошая история. А вот, например, то, что касается газа, эти попытки они предпринимались несколько раз, но нам так и не удалось отделить вопросы добычи от транспортировки. Хотя и здесь есть подвижка. Нет больше монополии, скажем, на торговлю газом за рубежом.

- Ну, в частности через биржевую торговлю. Мы с тобой решали этот вопрос.

- Да. Появилась биржевая торговля. Но, тем не менее, с точки зрения чистоты жанра, сохранение в одних руках монопольного ресурса трубы и конкурентного ресурса добычи и торговли конечно же создаёт объективный конфликт интересов.

- Но вот, ты знаешь, мы вот здесь близки, да? В мире давно уже понятие естественные монополии сформулировано совершенно по-другому. И мы сейчас в так называемом пятом антимонопольном пакете, в законах, которые мы готовим, мы хотели бы дать другое определение естественной монополии. Сегодня как? Если ты занимаешься портовой или аэропортовой деятельностью, ты естественная монополия. Но ведь парадокс и бред заключается в том, что мы знаем, что аэропорты Московского авиационного узла они, как сумасшедшие, конкурируют. Какая же это естественная монополия? Назвать это естественной монополией – Внуково, Шереметьево и Домодедово – это просто бред. Это бред сумасшедшего. Или порты на Дальнем Востоке или на Чёрном море, принадлежащие разным группам лиц, собственникам разным. Они, как сумасшедшие, конкурируют за потребителя, за перевозку товаров! Поэтому если применительно к портам и аэропортам, например, то мы хотели быть дать определение, которое в Европе постепенно набирает силу: линейный протяжённый объект, создание альтернативы которому экономически нецелесообразно, и объект инфраструктуры.

То есть когда ты говоришь об инфраструктуре... Вот что мы хотим сейчас, разрушив закон о естественных монополиях, сделать? Мы хотим признать понятие "естественные монополии" сохранится вот с таким определением. Собственно, в самом "Газпроме" естественные монополии – только газовую трубу. В "Транснефти" – только саму трубу. В железных дорогах, как ты совершенно верно сказал, мосты, шпалы, тоннели, но ни в коем случае не ремонты и не всё прочее, что сопровождает...

- И не перевозки.

- Не перевозки, ни в коем случае, что тоже вами тогда было сделано именно как министерством экономики при нашей поддержке. И собственно, если мы только совершим вот эту реформу, то у нас появятся огромные возможности у самих монополий. Часть из них перестанет быть естественными монополиями, просто останутся доминирующими субъектами, уйдут из-под жесточайшего контроля. Но сохранится антимонопольный и тарифный контроль почти по всему периметру, где это нужно. Но можно будет привлекать частные инвестиции, можно будет продать, условно говоря, в РЖД там 49%, если будет надо, и ничего страшного не произойдёт. Контроль отдавать нельзя над инфраструктурными монополиями. Тогда нам нужно будет посмотреть на госкорпорации, зачем они в таком виде существуют, каким имуществом они обладают.

И тут хочется вернуться обратно на секунду к малому бизнесу. Мне очень хотелось бы, чтобы в законодательстве, и мы его разработали, говорилось о том, что госкомпании – вот 223-й закон и другие законы – в обязательном порядке по специальному перечню работ закупать могли такие товары и услуги только у малого бизнеса. Ну, например, вкручивать лампочки, красить заборы и так далее. Зачем это делать большим компаниям? Ну, мы с тобой, кстати, немножко на эту тему поработали. Больше 2 триллионов рублей сегодня получает из государственной казны и казны госкорпораций малый бизнес только за счёт того, что он выиграет конкурентно на соответствующих электронных торгах.

Но нужно сделать больше. Я вот сторонник такого перечня, и мы хотим это включить в национальный план. Давай вместе подумаем, как можно ограничить госсектор? Потому что всё время в каждом докладе о состоянии конкуренции, который мы сами себе пишем и докладываем правительству о том, как у нас хорошо или плохо с конкуренцией, ты наши доклады читал и видишь, что они очень критические. И то, что правительство, вообще, выдерживает нас и слушает каждый год критику, это вообще дорогого стоит. Это очень мало, где можно увидеть. Это, кстати, для меня признак открытости правительства. Потому что мы там ругаемся постоянно, и сейчас вот я буду делать вам очередной доклад, он опять будет очень критическим, после COVID-19. Вот как нам с этим справиться?

- У меня ощущение, что это такая поколенческая проблема. Что те люди, которые сейчас олицетворяют власть, они искренне считают, что чем больше государства в экономике, тем больше контроля и тем больше управляемости.

- Ну, ментальность такая.

- Да. Ты знаешь, это не абсолютно безумный тезис, в некоторых ситуациях он действительно срабатывает. Но очень быстро он превращается в свою противоположность, поскольку от имени государства выступают руководители этих предприятий, выступают конкретные люди, у которых возникают конфликты интересов, у которых нет рыночных рисков, которые существуют у частных собственников. Поэтому история про разрастание государственного сектора в ущерб частному – это конечно плохая, на мой взгляд, история. В долгосрочной перспективе это, ну, такое возрождение некоего подобия советской экономики. Конечно, к счастью, мы очень далеки от неё...

- Конечно, мы ушли уже.

- И частный сектор очень-очень велик. И даже государственные игроки вынуждены играть по правилам частного сектора, хотя они без зазрения совести используют возможности и близость к государственному сектору. И, к сожалению, я слышу от многих своих коллег, которые занимаются юридическим обслуживанием малого бизнеса, частного бизнеса, что сейчас гораздо сложнее стало выигрывать суды против государственных предприятий, споров, против регуляторов государственных и так далее. И я думаю, что это суперзадача для антимонопольного ведомства – контролировать сверху. То есть имеется взгляд снизу, когда вы смотрите на какие-то отдельные ростки. А есть взгляд сверху на политику. Потому что в противном случае это история про бассейн, который всё время пополняется. Вы вычерпываете эту воду – государственные предприятия, а она всё время пополняется под разными предлогами и, к сожалению, пополняется быстрее, чем ликвидируются государственные предприятия, либо приватизируются, либо исчезают за ненадобностью. И, кстати, я бы задал тебе вопрос по поводу ГУПов. Я помню, что это было ваше решение, как минимум, серьёзно усложнить процедуру создания ГУПов, с тем, чтобы создать большое количество антистимулов органам власти, государственной и муниципальной, создавать такие ГУПы вместо того, чтобы всё-таки искать такие услуги у частного сектора.

- Ну, во-первых, я согласен с тем, что ты говоришь, что вода в этот бассейн приходит быстрее. Вот смотри, я могу сказать, каждый день антимонопольные органы накладывают на государственных служащих, государственных чиновников, 200 штрафов за то, что они оказывают покровительство или там что-то делают на торгах в адрес в основном именно госкомпаний.

- 15 штрафов в час.

- Ну, примерно так. У нас 84 органа на каждой территории плюс центральный аппарат. Вот чем мы занимаемся каждый день. Это мы выкачиваем эту воду, штрафуем. То есть применяем санкции и делаем это исправно, и прокуратура следит, чтобы мы это делали чётко и понятно. И, тем не менее, всё равно "воды" всё больше и больше. Что касается вот этих естественных монополий, вообще всего монопольного сектора и госсектора, то мы старались не только через антимонопольную политику поджать их и создать им сложные условия, но и через тарифную политику. Очень важно, что 5 уже лет назад нам передали тарифное регулирование, соединили его с антимонопольным, и первое, что мы сделали, мы сказали: тарифы будут расти по принципу – инфляция минус. То есть ниже инфляции, а не выше – это раз. И второе: мы заставим всех не пересекать предельный индекс и инфляцию, установленную правительством, то есть в нашем случае 4%.

У нас в 2016 году, когда мы только начали принимать несколько законодательных актов на эту тему, было около 2000 превышений тарифов предельного индекса в регионах. То есть правительство говорит: "4% и баста". То есть инфляция, выше тариф не может расти. А росли на 150, на 200, на 300%. То есть тот бардак, который был до передачи нам тарифного регулирования, я ни с чем не могу сравнить, я 30 лет на государственной службе, как и ты, понимаешь. Я нигде не видел такого безобразия. Когда тариф на воду за 1 кубический метр воды одного и того же качества одном водоканале, расположенном на одной и той же территории российской, водном и том же субъекте Федерации отличается в 50 раз, о чём можно говорить?

- Я хочу поблагодарить тебя. Вновь поздравить всех людей, которые создавали и продолжают двигать антимонопольную политику. Хочу закончить фразой: конкуренция – это наше всё. Потому что это действительно не только важнейшая часть экономической ситуации, это и социальная стабильность, это основа среднего класса.

Артемьев: И тебе спасибо и, за беседу и за то, что ты пришёл нас поздравить, и конечно всем нашим коллегам в Общественном совете спасибо огромное.